Nguồn: Luật Khoa tạp chí 

Trịnh Hữu Long

15/01/2019

Chuyện thật như bịa: chính phủ Mỹ buộc phải đóng cửa kể từ 0h ngày hôm nay, 20-1 (2018)

Chuyện này chắc chắn là chưa từng xảy ra ở Việt Nam rồi. Làm sao một chuyện điên rồ như vậy có thể xảy ra được? Một đất nước mà không có chính phủ thì sẽ ra sao? Nhỡ khủng bố tấn công thì ai cứu?

Bạn không cần phải lo lắng đến thế. Không ai dại đến mức ném cả một cái chính phủ xuống ao. Nói là “đóng cửa” nhưng cũng không hẳn là “đóng cửa”. Bài này sẽ giải thích rõ hơn cái chuyện nghe như bịa này.

Tại sao lại có chuyện “đóng cửa”?

Một chính phủ muốn hoạt động được thì cần có tiền, hay còn gọi là ngân sách. Ngân sách này do thu thuế hoặc vay nợ mà có. Tất cả được bỏ vào Ngân khố Quốc gia (Treasury), mà ở Việt Nam ta được gọi là Kho bạc Nhà nước.

Nhưng không phải có tiền trong kho rồi thì cứ thế lấy ra mà xài. Ở Mỹ, cũng như ở Việt Nam và hầu hết các nước khác, Quốc hội là nơi quyết định một năm chính phủ được tiêu bao nhiêu tiền và tiêu vào việc gì. Không giống như Việt Nam, Quốc hội Mỹ có đến hai viện, Thượng viện và Hạ viện. Ngân sách hàng năm của chính phủ phải được cả hai viện này thông qua rồi tổng thống ký ban hành thì mới bắt đầu giải ngân được. Đây là cơ chế tam quyền phân lập vốn là một trong những trụ cột của thể chế chính trị Mỹ.

Năm ngân sách của Mỹ bắt đầu vào ngày 1/10 và kết thúc vào ngày 30/9 hàng năm. Về nguyên tắc thì trước khi năm ngân sách kết thúc, Quốc hội phải thông qua được ngân sách năm tới, nhưng ở Mỹ có hai chuyện: hoặc là việc thông qua ngân sách năm mới bị chậm lại, hoặc là Quốc hội sẽ thông qua những khoản ngân sách tạm thời để chính phủ hoạt động trong một thời gian ngắn, vài tuần hoặc vài tháng.

Suốt từ cuối năm 2016 đến nay, chính phủ Mỹ đã hoạt động nhờ những khoản ngân sách tạm thời như vậy. Và khoản tạm thời gần nhất đã kết thúc vào nửa đêm ngày 19/1.

Bởi vậy cho nên vào đêm 19/1 đó, Thượng viện Mỹ đã phải làm việc đến tận nửa đêm để cố gắng thông qua một gói ngân sách tạm thời hòng duy trì hoạt động của chính phủ. Nhiều người nói bây giờ đảng Cộng hoà kiểm soát được cả hai viện của Quốc hội lẫn ghế tổng thống mà sao lại không thông qua được ngân sách?

Vướng mắc nằm ở chỗ một đạo luật của Quốc hội Mỹ yêu cầu muốn thông qua được ngân sách thì phải có ít nhất 60/100 phiếu ở Thượng viện. Trong khi đó, đảng Cộng hoà chỉ có 51 ghế, muốn thông qua thì 51 ông, bà đó phải thống nhất tuyệt đối và đồng thời phải chèo kéo thêm được 9 ông, bà thượng nghị sĩ thuộc đảng Dân chủ đối lập nữa mới được.

Do thủ tục là như vậy nên thường hai đảng lớn của Mỹ phải đàm phán, giao kèo, đổi chác với nhau thì mới thông qua ngân sách được. Ít khi nào họ không thoả hiệp được với nhau, trong lịch sử Mỹ mới có 12 lần như vậy. Lần đóng cửa gần nhất là năm 2013 dưới thời Tổng thống Obama. Lần này do chỉ có 50 thượng nghị sĩ đồng ý thông qua ngân sách nên dự luật này không “qua cầu” được, chính phủ hết tiền tiêu nên buộc phải đóng cửa.

Đến khi nào Quốc hội thoả hiệp được với nhau về một gói ngân sách mới thì chính phủ mới mở cửa trở lại. Thời gian đóng cửa các lần trước dao động từ 5 đến 21 ngày.

Đến đây, có mấy chuyện cần phải lưu ý:

(i) vụ đóng cửa này chỉ ảnh hưởng tới chính quyền liên bang,

(ii) không phải cơ quan nào của liên bang cũng bị đóng cửa, và

(iii) có những cơ quan liên bang chỉ bị đóng cửa một phần.

Một chuyện rất quan trọng nữa là gói ngân sách không được thông qua này chỉ bao gồm cả khoản chi để duy trì hoạt động bình thường của chính phủ, bao gồm

- chi lương,

- đi lại,

- mua sắm,

- xây dựng và bảo trì các trụ sở chính quyền liên bang, và một số khoản chi thường xuyên khác.

Nó không bao gồm các khoản tiền hưu trí, phúc lợi xã hội hay tiền trả nợ của chính phủ.

Chỉ ảnh hưởng tới chính phủ liên bang

Nghe chính phủ Mỹ đóng cửa nhiều người lại tưởng toàn bộ cơ quan công quyền đóng hết. Thực ra không phải.

Kết cấu chính quyền Mỹ chia làm chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang. Mỹ có 50 tiểu bang. Thế thì nó khác gì so với việc Việt Nam có 64 tỉnh, thành?

Khác ở chỗ mỗi bang trên thực tế gần giống như một quốc gia độc lập: họ có quốc hội riêng, toà án riêng, cơ quan hành pháp riêng, pháp luật riêng, cảnh sát riêng, quân đội riêng*, và… tiền riêng. Tiền ở đây là ngân sách chứ không phải tiền tệ, vì họ vẫn dùng đồng đô-la Mỹ.

Do có tiền riêng nên hoạt động của chính phủ tiểu bang không bị ảnh hưởng bởi vụ đóng cửa của chính quyền liên bang.

* Lưu ý: Quân đội riêng ở đây được gọi là Vệ binh Quốc gia (National Guards), hoạt động gần giống như lực lượng quân nhân dự bị địa phương, có quân thường trực nhưng hầu hết là khi cần mới huy động, và dù thuộc biên chế tiểu bang nhưng khi cần Tổng thống có thể huy động vào quân số liên bang. Những cơ quan nào bị đóng cửa?

Khi xác định cơ quan, dịch vụ nào của chính quyền liên bang phải đóng cửa, pháp luật Mỹ chia chúng ra làm hai loại: “ngoại trừ” (excepted) và “không ngoại trừ” (non-excepted), mặc dù người ta hay dùng từ “thiết yếu” (essential) và “không thiết yếu” (non-essential) hơn.

Các cơ quan bị liệt vào nhóm “không thiết yếu” sẽ bị đóng cửa.

Vào năm 2013, các công viên quốc gia, bảo tàng, sở thú, thư viện liên bang bị đóng cửa, bao gồm cả Thư viện Quốc hội.

Một số chương trình hỗ trợ nhân đạo dài hạn, nhiều dự án nghiên cứu của chính phủ cũng chịu chung số phận.

Nhiều cơ quan liên bang có thể sẽ phải hạn chế hoặc gần như chỉ hoạt động cầm chừng do đa số nhân sự của họ phải nghỉ, ví dụ Uỷ ban Chứng khoán và Cơ quan Bảo vệ Môi trường.

Tiêu chí “không thiết yếu” không chỉ được xác định theo cơ quan, mà còn theo vị trí. Ví dụ mặc dù Quốc hội, toà án, cơ quan phòng chống tội phạm, cơ quan ngoại giao Mỹ vẫn làm việc nhưng họ sẽ phải cắt giảm một số nhân sự làm những việc “không thiết yếu” và có thể hoãn hoặc tạm dừng một số đầu việc. Một số vụ án dân sự sẽ bị đình lại, hồ sơ xin cấp một số phép không được xử lý, hồ sơ xin hộ chiếu và thị thực có thể bị chậm lại hoặc hoãn vô thời hạn, v.v. Do thiếu nhân sự hỗ trợ nên các dịch vụ “thiết yếu” cũng bị ảnh hưởng đáng kể.

Theo luật, những ai thuộc diện phải nghỉ làm thì dù có muốn tình nguyện đi làm không lương trong những ngày chính phủ đóng cửa cũng không được. Những cơ quan nào vẫn hoạt động?

Những cơ quan được cho là “thiết yếu” đối với việc bảo vệ sự sống và tài sản của con người vẫn sẽ hoạt động bình thường.

Quân đội, lực lượng điều tra chống tội phạm, nhà tù liên bang, cơ quan an sinh xã hội, bệnh viện dành cho cựu chiến binh, cơ quản kiểm soát không lưu, cơ quan vệ sinh an toàn thực phẩm, các cơ quan chi trả bảo hiểm y tế và trợ cấp giáo dục và một số cơ quan khác được cho là thiết yếu và vẫn hoạt động bình thường.

1,3 triệu quân nhân Mỹ vẫn làm nhiệm vụ bình thường, mặc dù một số chương trình huấn luyện sẽ phải huỷ bỏ hoặc hoãn lại.

Toà án liên bang vẫn làm việc, đơn từ nộp tới vẫn được xử lý và các phiên toà vẫn diễn ra theo kế hoạch.

Quốc hội vẫn hoạt động. Tất nhiên rồi, họ mà không hoạt động thì làm sao thông qua được ngân sách mới chứ.

Và nhóm điều tra của công tố viên đặc biệt Robert Muller không bị ảnh hưởng gì.

Cần lưu ý rằng, một số cơ quan có nguồn thu riêng và không phụ thuộc hoàn toàn vào ngân sách sẽ vẫn duy trì được hoạt động trong một khoảng thời gian nhất định nào đó. Bộ Ngoại giao sẽ duy trì được cơ quan lãnh sự vì có lệ phí cấp hộ chiếu và thị thực, hay các toà án vẫn có nguồn thu riêng từ án phí. Riêng ngân sách dành cho toà án thì còn được điều chỉnh bởi một số đạo luật cấp ngân sách dài hạn khác nên không bị ảnh hưởng nhiều bởi những lần chính phủ đóng cửa. Bưu điện Hoa Kỳ, một cơ quan liên bang, vẫn có nguồn thu từ phí dịch vụ để duy trì hoạt động của mình.

Nói cách khác, chính phủ Mỹ đóng cửa không có nghĩa là biên giới sẽ mở ra cho ai vào thì vào, hay máy bay trên bầu trời Mỹ sẽ bỗng dưng lạc lối đâm vào nhau, hay bang hội khủng bố nổi lên giết người hàng loạt không có ai ngăn chặn.

Tuy vậy, những ai vẫn phải đi làm trong những ngày chính phủ Mỹ đóng cửa thì có nguy cơ cao là sẽ chỉ được nhận lương khi nào chính phủ mở cửa trở lại, nếu cơ quan họ không thu xếp được nguồn thu nào khác. Việc họ có được tính lương trong những ngày chính phủ đóng cửa hay không thì hoàn toàn tuỳ thuộc vào gói ngân sách của Quốc hội, khi có khi không, người có người không.

Cùng với chính quyền tiểu bang, các dịch vụ thiết yếu này của liên bang sẽ giúp cho xã hội Mỹ vận hành tương đối bình thường, không có gì xáo trộn đặc biệt, cũng không có bạo loạn nổi lên khắp nơi như những người có óc tưởng tượng phong phú nghĩ ra.

Tóm lại, để hiểu rõ quy mô của lần đóng cửa này thì ta có thể hình dung là khoảng 850 nghìn viên chức chính phủ có thể phải nghỉ việc, trong khi khoảng 1,87 triệu viên chức dân sự khác cộng với 1,3 triệu quân nhân sẽ vẫn làm việc. Tổng thống, các thượng nghị sĩ, hạ nghị sĩ, và các thẩm phán vẫn được nhận lương.

Lý do họ vẫn được nhận lương vì… Hiến pháp Mỹ nói thế. Có những điều khoản trong Hiến pháp quy định rằng họ được nhận lương và lương không bị giảm trong suốt thời gian tại nhiệm. Do đó, đạo luật nào cắt hay giảm lương của họ đều trái với Hiến pháp.

Tu chính án thứ 27 của Hiến pháp Mỹ còn quy định rằng mọi đạo luật điều chỉnh lương (tăng hay giảm) của thành viên Quốc hội chỉ có hiệu lực kể từ Quốc hội khoá sau đó.

Điều này có nghĩa là các ông bà trên có muốn không nhận lương hay giảm lương cũng không được. Thành ra lần trước khi chính phủ đóng cửa năm 2013, một số nghị sĩ tuyên bố sẽ đóng góp lương của họ trong thời gian chính phủ đóng cửa cho hoạt động từ thiện.

Biểu hiện của dân chủ

Việc chính phủ phải đóng cửa một phần đương nhiên không phải việc hay ho gì. Nó làm đình trệ nhiều hoạt động của xã hội, gây khó khăn cho người dân và gây hại cho nền kinh tế.

Tuy nhiên, đây lại là một biểu hiện sinh động và lý thú của một nền dân chủ.

Cơ chế tam quyền phân lập (separation of powers) và cơ chế kiểm soát – cân bằng (checks and banlances) không cho phép ai, kể cả tổng thống, muốn làm gì thì làm hay muốn tiêu tiền ra sao thì tiêu. Tổng thống chỉ là một phần ba của chính quyền, bên cạnh đó còn có Quốc hội và toà án nữa. Tổng thống cũng chỉ là kẻ tiêu tiền, còn kẻ duyệt chi lại là Quốc hội.

Trớ trêu thay, hai cơ chế này không đủ để kiểm soát việc chính phủ tiêu tiền. Điều gì sẽ xảy ra khi một đảng duy nhất kiểm soát toàn bộ ba nhánh của chính quyền? Đảng đó sẽ chỉ đạo Quốc hội duyệt chi theo ý nó, tiêu tiền theo ý nó, và kiểm toán theo ý nó. Nguy cơ tham nhũng và tiêu tiền vô tội vạ vào những chính sách kém hiệu quả ở đây là không thể rõ ràng hơn. Việt Nam, Trung Quốc, Bắc Triều Tiên, Cuba và nhiều nước có hệ thống chính trị một đảng rơi vào tình trạng này.

Cơ chế tam quyền phân lập chỉ hoạt động được nếu nó dựa trên một thể chế chính trị dân chủ, nghĩa là người dân và các đảng phái được tham chính thông qua các cuộc bầu cử định kỳ, tự do và công bằng.

Nhờ có hai đảng phái chính trị chuyên kèn cựa và bới móc nhau là Cộng hoà và Dân chủ, nhờ quyền lực thực sự mà lá phiếu của cử tri mang lại mà người dân biết được chi tiết từng khoản trong dự luật ngân sách và buộc các chính trị gia phải cân nhắc cẩn thận trước khi bỏ phiếu. Việc bắt buộc phải có 60 phiếu mới thông qua được ngân sách cũng buộc hai đảng phải thoả hiệp với nhau vì lợi ích chung của quốc gia thay vì lúc nào cũng chạy theo lợi ích riêng của đảng mình.

Tài liệu tham khảo:

• U.S. government shutdown begins as spending bill fails in Senate, Reuters.

• Who’s affected by a shutdown: By the numbers, CNN.

• Everything you need to know about a government shutdown, Washington Post.

• What closes when the government shuts down, Washington Post.

• U.S. federal courts to remain open if government shuts down, Reuters.

• Government shutdown 2018: what a federal government shutdown actually means, Vox.

• Open Or Closed? Here’s What Happens In A Partial Government Shutdown, NPR.