Lập trường mới của Mỹ về biển Đông là gì?
Ngày 13/7, Ngoại trưởng Mỹ Mike Pompeo đã đề cập đến một thay đổi quan trọng trong tuyên bố chính sách của Mỹ về biển Biển Đông. Trợ lý Ngoại trưởng David Stilwell đã làm rõ hơn nữa điều này tại Hội thảo biển Đông thường niên lần thứ 10 hôm 14/7. Sự thay đổi chính sách nêu trên là nhằm điều chỉnh lập trường của Mỹ sao cho phù hợp với phán quyết của Tòa trọng tài năm 2016, trong đó cho rằng cơ sở của các yêu sách của Trung Quốc đối với quyền lợi biển tại biển Đông không được luật pháp quốc tế, mà cụ thể là Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS), thừa nhận. Vào thời điểm đó, phán quyết này được coi là một chiến thắng lớn của Philippines, nước đã đệ trình vụ việc lên Tòa trọng tài. Tuy nhiên, các chính phủ trong khu vực và Mỹ đã không tận dụng được phán quyết này.
Tuyên bố của Pompeo đã liệt kê những tuyên bố cụ thể về các yêu sách trên biển do Trung Quốc đưa ra mà Mỹ coi là bất hợp pháp. Tuyên bố đánh dấu một sự cụ thể hóa đáng kể các lập trường trước đây của Mỹ, chứ không hoàn toàn tách biệt khỏi chính sách trước đây. Tuyên bố này làm rõ những ngụ ý của các Chính quyền Mỹ trước đây. Qua đó, tuyên bố mở đường cho việc truyền đạt hiệu quả hơn các thông điệp ngoại giao và những phản ứng mạnh mẽ hơn trước hành động quấy rối của Trung Quốc đối với các nước láng giềng. Các đối tác và đồng minh của Mỹ trong khu vực dường như đã được thông báo trước - chẳng hạn, chỉ trong vài giờ sau, Bộ trưởng Quốc phòng Philippines đã đưa ra tuyên bố ủng hộ. Chính sách mới cũng làm dấy lên tâm trạng phấn khích, cùng với đó thường là những sự cường điệu, trên báo chí và các phương tiện truyền thông xã hội.
Tuyên bố của Pompeo không làm thay đổi thái độ trung lập của Mỹ đối với các tranh chấp lãnh thổ ở biển Đông. Washington vẫn không muốn sa vào bãi lầy lịch sử xung quanh việc hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa thuộc chủ quyền của quốc gia nào. Tuy nhiên, giờ đây họ đã xác định rõ ràng lập trường về các tranh chấp hàng hải về các quyền đối với biển và đáy biển. Đoạn mở đầu của tuyên bố có viết: “Chúng tôi nói rõ: Những yêu sách biển của Bắc Kinh đối với các nguồn tài nguyên biển khơi trên hầu hết diện tích biển Đông, cũng như chiến dịch bắt nạt của họ nhằm kiểm soát các nguồn tài nguyên này, là hoàn toàn phi pháp”. Phần còn lại của tuyên bố giải thích ý nghĩa chính xác của điều đó.
Mỹ đã thể hiện sự ủng hộ kiên định hơn đối với nội dung cơ bản của phán quyết năm 2016 do tòa trọng tài đưa ra theo Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS). Tòa trọng tài đã đưa ra phán quyết nghiêng nhiều về Manila trong vụ khiếu nại nhằm vào Bắc Kinh. Bằng việc ủng hộ phán quyết của Tòa trọng tài, Mỹ giờ đây tuyên bố rõ rằng các yêu sách của Trung Quốc đối với vùng biển xung quanh các cấu trúc địa chất ở Trường Sa là bất hợp pháp. Tương tự, các yêu sách của Trung Quốc xâm phạm vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý của các quốc gia khác cũng là bất hợp pháp. Điều này có ý nghĩa to lớn ở chỗ nó thể hiện sự ủng hộ to lớn về ngoại giao đối với các nước Đông Nam Á trong việc khẳng định các quyền chủ quyền đối với các vùng biển của chính họ. Việc Trung Quốc khăng khăng đòi chủ quyền đối với các vùng biển ở ngoài khơi quần đảo Natuna và bãi Tư Chính đã gây đối đầu căng thẳng với Indonesia và Việt Nam trong năm qua, đồng thời làm xáo trộn các nỗ lực khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên tiềm tàng của các nước ASEAN bên trong các đường biên giới trên biển của họ.
Tuy nhiên, sự thay đổi chính sách của Mỹ không nêu lên lập trường dứt khoát về việc bên nào là nước sở hữu hợp pháp các đá và rạn san hô thuộc quần đảo Trường Sa. Những thực thể cụ thể mà Mỹ thể hiện quan điểm là đá Vành Khăn, bãi Cỏ Mây và bãi ngầm James. Đây là các thực thể chìm, chỉ có thể nhìn thấy khi thủy triều thấp và không thể tạo ra các vùng đặc quyền kinh tế hoặc bất kỳ quyền lợi biển nào theo phán quyết của Tòa trọng tài năm 2016. Lập trường mới của Mỹ theo sát kết luận hợp lý của phán quyết này. Trung Quốc đã lập lờ tuyên bố EEZ và vùng thềm lục địa tính từ bờ biển phía Nam nước này, và có lẽ là ở các khu vực tương tự được xác định dựa trên quần đảo Hoàng Sa, vốn không nằm trong phán quyết năm 2016. Họ cũng có thể đưa ra các yêu sách về quyền trong phạm vi 12 hải lý tính từ các đá ở quần đảo Trường Sa và bãi cạn Scarborough (và các bên khác cũng có thể đưa ra yêu sách như vậy). Tuy nhiên, Trung Quốc không thể đưa ra yêu sách về bất kỳ khu vực nào khác. Do đó, hầu hết các nguồn tài nguyên ở biển Nam Trung Hoa thuộc về các nước ven biển gần nhất (Brunei, Indonesia, Malaysia, Philippines hoặc Việt Nam). Giờ đây, Mỹ tuyên bố rõ ràng rằng Trung Quốc sẽ vi phạm pháp luật nếu tiến hành đánh bắt cá, thăm dò dầu khí hay các hoạt động kinh tế khác ở các vùng biển đó, hoặc cản trở các nước láng giềng của họ thực thi các quyền này.
Phán quyết của tòa trọng tài năm 2016 cũng cho rằng một vài cấu trúc địa hình mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền, chẳng hạn như đá Vành Khăn, bãi Cỏ Mây và bãi Cỏ Rong, có đặc điểm tự nhiên là nằm dưới mặt nước và do đó không phải là đối tượng của bất kỳ tuyên bố chủ quyền nào. Tòa đưa ra phán quyết rằng tất cả các cấu trúc địa chất này đều thuộc vùng thềm lục địa của Philippines, với tư cách nước ven biển gần nhất, và Manila có độc quyền đối với các nguồn tài nguyên ở đây. Chính sách mới của Mỹ ủng hộ rõ ràng điều này và áp dụng nó cho các cấu trúc địa chất khác mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền, bao gồm: các bãi cạn Luconia và James ngoài khơi Malaysia và bãi Tư Chính ngoài khơi Việt Nam. Điều này có nghĩa là Mỹ coi toàn bộ căn cứ của Trung Quốc trên đá Vành Khăn là bất hợp pháp. Mỹ cũng coi các nỗ lực của Trung Quốc nhằm khẳng định chủ quyền đối với các cấu trúc này là vô căn cứ.
Cuối cùng, tuyên bố của Pompeo coi việc Trung Quốc cản trở Philippines thực hiện quyền đánh bắt cá ở bãi cạn Scarborough là phi pháp. Mặc dù có thể dựa trên cấu trúc địa chất này để xác định phạm vi lãnh hải 12 hải lý, nhưng phán quyết của tòa trọng tài năm 2016 đã tuyên bố rằng cả Trung Quốc lẫn Philippines đều có quyền đánh cá theo truyền thống trong phạm vi bãi cạn này. Vậy là một lần nữa, Mỹ không thay đổi lập trường về chủ quyền lãnh thổ, mà đang xác định rõ ràng hơn lập trường của họ về các quyền trên biển.
Nói tóm lại, đây là một sự thay đổi có trọng tâm rất nhỏ trong quan điểm của Mỹ và không đề cập đến tất cả các nội dung trong phán quyết PCA năm 2016.
Hoạt động phối hợp nhằm đẩy lùi các yêu sách của Trung Quốc
Tuy nhiên, sự thay đổi chính sách này - dù chỉ trong tuyên bố - không phải là không có ý nghĩa. Việc Bộ trưởng Quốc phòng Philippines nhanh chóng bày tỏ sự ủng hộ đối với lập trường mới của Mỹ cho thấy có sự phối hợp trong động thái này. Có lý do để tin rằng chính sách mới của Mỹ đối với biển Đông là một phần trong nỗ lực phối hợp nhằm đứng về phía các nước Đông Nam Á có liên quan vốn đang từng bước tiến tới một lập trường chung chống lại các yêu sách biển quá đáng của Trung Quốc tại vùng biển này.
Hãy xem xét cách mà Mỹ đã làm trước khi ra thông báo này qua việc gửi công hàm lên Liên hợp quốc vào đầu tháng 6 - tín hiệu cụ thể đầu tiên cho thấy Mỹ đang đánh giá lại lập trường của mình về biển Đông. Công hàm này đề cập cụ thể tới phán quyết năm 2016 của Tòa trọng tài nhằm phản đối các yêu sách của Trung Quốc và lặp lại ngôn từ được Ngoại trưởng Pompeo sử dụng hôm 13/7.
Hình minh hoạ. Bản đồ có đường lưỡi bò mà Trung Quốc tự vẽ ra ở Biển Đông AFP
Cần nhắc lại rằng công hàm ngoại giao của Mỹ trên thực tế là một phần trong hàng loạt công hàm được các nước khác gửi lên Ủy ban ranh giới thềm lục địa của Liên hợp quốc (CLCS) trong năm qua. Khởi đầu là một yêu sách dường như không có gì đặc biệt của Malaysia vào tháng 12/2019 về thềm lục địa mở rộng, những nỗ lực này đã gây ra phản ứng từ phía Trung Quốc, khiến nước này nhắc lại các yêu sách quá mức đối với biển Đông và làm rõ rằng họ sẽ không dịu giọng hoặc lặng lẽ rút lại các yêu sách, dù có vẻ bất hợp lý của mình đối với biển Đông.
Việc Malaysia đệ trình yêu sách giữa lúc Trung Quốc và ASEAN đang đàm phán về Bộ quy tắc ứng xử (COC) ở biển Đông nhiều khả năng không phải là một sự trùng hợp ngẫu nhiên. Trung Quốc nổi tiếng là mơ hồ khi đề cập đến những khái niệm như “quyền lịch sử”, hay thậm chí là phạm vi của “đường 9 đoạn” và các ranh giới ở biển Đông. Tất cả những điểm mơ hồ này sẽ xuất hiện trong các cuộc đàm phán COC và bằng cách đệ trình yêu sách của mình, Malaysia buộc Trung Quốc phải tuyên bố dứt khoát về các yêu sách của mình cũng như cơ sở của chúng trong một diễn đàn ngoại giao mở.
Đương nhiên, các nước ASEAN không hài lòng về việc Trung Quốc vẫn tiếp tục khăng khăng đòi hỏi chủ quyền đối với gần như toàn bộ biển Đông dựa trên các căn cứ không có cơ sở pháp lý như “quyền lịch sử”, cũng như việc Bắc Kinh từ chối nhân nhượng bất chấp các cuộc đàm phán đa phương. Các công hàm sau đó của Philippines, Việt Nam và Indonesia đã bác bỏ các yêu sách của Trung Quốc, song quan trọng hơn là những công hàm này đều viện dẫn phán quyết của Tòa trọng tài năm 2016 và có ngôn từ gần giống nhau một cách kỳ lạ. Ngay cả Việt Nam – dù thận trọng không nêu cụ thể phán quyết của Tòa trọng tài – cũng đã đề cập một cách rõ ràng và dứt khoát về một phần phán quyết của Tòa trọng tài, theo đó bác bỏ các yêu sách của Trung Quốc đối với các cấu trúc địa hình lúc nổi lúc chìm.
Không rõ liệu giữa các nước ASEAN có nỗ lực phối hợp hay không khi gửi công hàm tới Liên hợp quốc. Nhưng những động thái này rõ ràng có vẻ là một cuộc phản công phối hợp chống lại Trung Quốc trong bối cảnh các cuộc đàm phán COC, song nhiều khả năng mỗi quốc gia đã nhận được thông điệp ngoại giao từ những nước láng giềng có chung chí hướng và điều chỉnh cách tiếp cận riêng một cách phù hợp. Được đưa ra trong bối cảnh đó, công hàm của Mỹ đã lặp lại những gì Philippines, Việt Nam và Indonesia đã nêu.
Liệu Mỹ sẽ có các động thái gì tiếp theo?
Chính sách mới của Mỹ cần được coi là một phần trong nỗ lực phối hợp giữa nhiều chính phủ nhằm đẩy lùi các yêu sách của Trung Quốc với các cách tiếp cận ngoại giao và lập luận tương tự nhau, cụ thể là nhấn mạnh UNCLOS và phán quyết năm 2016. Điều này rất có ý nghĩa nếu người ta tin rằng chủ nghĩa đa phương, hay một “mặt trận thống nhất”, là cách duy nhất để chống lại các hành vi ép buộc của Trung Quốc ở biển Đông. Tương tự, đây có thể được coi là bước đi đầu tiên nhằm tái khẳng định “trật tự dựa trên các quy tắc” ở Đông Nam Á và rộng hơn là Đông Á – nơi mà khái niệm “Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương tự do và cởi mở” thiếu bối cảnh địa phương và là nơi mà Mỹ đang cố đuổi kịp Trung Quốc về ảnh hưởng chính trị và kinh tế.
Nếu xem xét theo hướng này, lập trường mới của Mỹ về biển Đông là một bước đi đúng hướng, song vẫn là một bước đi nhỏ. Dù cần thêm thời gian để xem Mỹ sẽ tiếp tục hành động như thế nào, nhưng chúng ta cũng có thể đưa ra một vài dự đoán về chính sách có thể được thực thi trong tương lai.
Một là, Mỹ đang ám chỉ rằng họ sẽ bắt đầu xem xét việc trừng phạt các doanh nghiệp nhà nước (SOE) của Trung Quốc có liên quan đến việc xây dựng các đảo nhân tạo làm hủy hoại môi trường tại các quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa. Trong bài phát biểu hôm 14/7, Trợ lý Ngoại trưởng Stilwell thậm chí đã nêu tên một công ty cụ thể - đó là Công ty xây dựng truyền thông Trung Quốc (CCCC). Các biện pháp trừng phạt có thể cũng sẽ được áp đặt đối với các SOE do Trung Quốc triển khai nhằm mục đích khẳng định các yêu sách của mình và gây áp lực lên các nước có yêu sách khác, buộc họ phải từ bỏ các quyền tài nguyên. Tập đoàn dầu khí ngoài khơi quốc gia Trung Quốc (CNOOC) – từng triển khai giàn khoan Hải Dương 981 tại vùng biển tranh chấp giữa Trung Quốc và Việt Nam vào năm 2014 - chắc chắn đã được tính đến.
Hai là, Mỹ đang chú ý sát sao hơn tới các nỗ lực gây ảnh hưởng của Trung Quốc tại các diễn đàn quốc tế như Cơ quan quản lý đáy biển quốc tế (ISA) và Tòa án quốc tế về Luật biển (ITLOS). ITLOS là cơ quan tư pháp độc lập có chức năng giải quyết các vụ việc pháp lý liên quan đến UNCLOS, tương tự như Tòa trọng tài năm 2016 từng phân xử tranh chấp giữa Philippines và Trung Quốc. Đây là cơ quan có thể coi là đóng vai trò bảo vệ hệ thống tài liệu pháp lý mà Mỹ có thể dựa vào nhằm chống lại các yêu sách của Trung Quốc trong tương lai. Tuy nhiên, trong số các thẩm phán của ITLOS trong nhiệm kỳ tới lại có một ứng cử viên Trung Quốc gây tranh cãi. Mỹ có thể sẽ gây áp lực buộc các quốc gia thành viên không bỏ phiếu cho ứng cử viên Trung Quốc – một điều hợp lý bởi Trung Quốc trắng trợn coi thường UNCLOS và luật pháp quốc tế nói chung. Tuy nhiên, Mỹ sẽ gặp nhiều khó khăn trong vấn đề này, chủ yếu do nước này chưa phê chuẩn UNCLOS và có ít đòn bẩy để tác động đến kết quả bỏ phiếu bầu các thẩm phán.
Cuối cùng, Mỹ có thể tăng cường sự ủng hộ đối với quyền của các nước Đông Nam Á trong việc khai thác nguồn tài nguyên biển, xác định rằng phát triển nền kinh tế biển và sinh kế của các cộng đồng ven biển có vai trò trung tâm đối với sự gắn kết và độc lập của khu vực trước sự trỗi dậy của Trung Quốc. Chúng ta đã chứng kiến Mỹ triển khai tàu chiến gần các tàu khảo sát của Trung Quốc khi các tàu này xâm nhập vùng biển Việt Nam và Malaysia. Các cuộc tuần tra này rất có khả năng sẽ được tiếp tục với tần suất cao hơn cho tới khi các nước Đông Nam Á thoải mái thăm dò dầu khí hoặc triển khai các đội tàu cá mà không phải lo sợ chiến dịch gây áp lực của Trung Quốc. Từ lâu đã xuất hiện những tin đồn về việc lực lượng bảo vệ bờ biển Mỹ duy trì sự hiện diện hoặc tiến hành các cuộc tuần tra chung tại Đông Nam Á. Tuy nhiên, những điều này vẫn chưa thành hiện thực. Vì thế, đây là điều mà nhiều người mong đợi cho tương lai.
* Bài viết không thể hiện quan điểm của Đài Á Châu Tự Do
